Dé perfecte maatregel voor complex nieuw kinderopvangstelsel bestaat niet

Na het vastlopen van het financieringsstelsel met toeslagen is het kabinet van plan het kinderopvangstelsel fundamenteel te wijzigen. In het nieuwe stelsel zal tot 96 procent van een vastgesteld maximum uurtarief direct worden uitgekeerd aan aanbieders. De bedoeling is dat goedkopere kinderopvang een positieve uitwerking heeft op arbeidsmarktparticipatie van ouders en educatieve waarde voor kinderen.

Stelselwijziging plaatst het kabinet voor complexe vraagstukken

In de kinderopvang zijn wachtlijsten aan de orde van de dag. In het nieuwe stelsel wordt een verdere toename van de vraag met circa dertig procent voorzien. Door het personeelstekort zal de schaarste aan opvangplekken toenemen. Deze schaarste zorgt er, in combinatie met de hoge overheidsvergoeding, voor dat aanbieders in theorie hun prijzen kunnen verhogen zonder vraag te verliezen. Het gevolg is dat de meest prijsgevoelige ouders – die met de kleinste portemonnee – geen kinderopvang meer kunnen betalen. Politiek Nederland spreekt zijn vrees uit over dit risico, gesterkt door de aanwezigheid van private equity partijen in de sector. Decisio is gevraagd maatregelen te beoordelen die de overheid zou kunnen nemen om ongewenst marktgedrag te voorkomen in het nieuwe stelsel. Decisio heeft de studie uitgevoerd in samenwerking met Peter Risseeuw (Periscoop Onderzoek & Advies), Antonia Simon (UCLC) en Tom Groot (VU).

De perfecte maatregel bestaat niet: elke maatregel kent beperkingen

De twintig beoordeelde maatregelen lopen uiteen van een verkoopverbod op organisaties tot transparantie-eisen en van een prijsplafond tot instemmingsrecht voor ouders bij fusies en overnames. Deze maatregelen hebben wij in ons onderzoek beoordeeld op effectiviteit, uitvoerbaarheid en neveneffecten. Tot de neveneffecten behoren bijvoorbeeld de effecten op kwaliteit, diversiteit en opschalingscapaciteit van het aanbod. Welke maatregelen mogelijk geschikt of ongeschikt zijn is opgenomen in onderstaande tabel.

Zes maatregelen zijn wegens zwaarwegende uitvoeringsobstakels afgeschreven. De overige veertien maatregelen hebben deels een ‘no regret’-karakter: maatregelen die slechts beperkt effectief ongewenst gedrag tegengaan, maar wel eenvoudig uitvoerbaar zijn en geen zwaarwegende neveneffecten hebben. Onder deze maatregelen vallen bijvoorbeeld transparantie-eisen, een kwaliteitsmonitor en adviesrecht voor ouders en medewerkers. Effectievere maatregelen zijn een prijsplafond en een solvabiliteitseis. Deze maatregelen zijn niet alleen effectiever, ze zijn ook ingrijpend. De uitvoeringskosten van de ingrijpendere maatregelen kunnen hoog uitvallen en de neveneffecten – positief of negatief –wegen vaak zwaarder dan bij de ‘no-regret-maatregelen’. Van deze ingrijpende maatregelen is het prijsplafond het meest besproken. Een prijsplafond bestrijdt aan de ene kant ongeremde prijsstijgingen en borgt daarmee toegankelijkheid voor alle ouders. Aan de andere kant kan een prijsplafond capaciteitsopschaling en dus beschikbaarheid van het aanbod remmen omdat de sector minder aantrekkelijk wordt voor aanbieders.

Opschalingscapaciteit is een voorwaarde voor effectief beleid

De onderzochte maatregelen zijn primair gericht op het voorkomen of indammen van ongewenst gedrag door aanbieders. Voor een kinderopvangsector waarin de maatschappelijke beleidsdoelen worden gehaald is meer nodig. Om arbeidsmarktparticipatie en de educatieve waarde voor kinderen te vergroten is capaciteitsopschaling aan de aanbodzijde nodig. Momenteel is er nog een groot personeelstekort in de sector en zijn locaties schaars.

De kinderopvang is regelmatig onderwerp van debat door de toeslagenaffaire en de voorgenomen stelselwijziging. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de aandacht voor het onderzoek in het Algemeen Dagblad, NOS Nieuws, NRC en Financieele Dagblad. Voorlopig zal de sector onder het vergrootglas blijven liggen. Ongewenst gedrag van aanbieders moet op voorhand worden bestreden en marktcondities zullen capaciteitsopschaling mogelijk moeten maken. Op 10 mei 2023 debatteerde de Tweede Kamer over de uitkomsten van het onderzoek. In het debat lag de nadruk vooral op het prijsplafond: een maatregel met uitgesproken voor- en tegenstanders die de minister nader wil onderzoeken.

Het volledige onderzoek is te vinden via Rapportage Marktwerking Kinderopvang

 Voor meer informatie of vragen naar aanleiding van het onderzoek kunt u contact opnemen met Niels Hoefsloot of Mick Koopman.